坚持依法治国和依规治党有机统一
探索党规执行“四化协同”的嘉兴南湖实践

习近平法治思想是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南,坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设是其中的重要内容。依规治党,首先是把纪律和规矩立起来、严起来,执行起来。作为一个具有9800多万党员的百年大党,中国共产党在党内立规矩、建制度,严管理、抓执行是党的建设的基本内容,是实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的必然要求。

浙江省嘉兴市南湖区深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想,坚持以习近平法治思想为指导,贯彻落实习近平总书记关于依规治党重要论述精神,深刻感悟第一部党内法规——《中国共产党纲领》在中共一大嘉兴南湖会议诞生的重大历史意义,将党规执行作为坚定捍卫“两个确立”、坚决做到“两个维护”的自觉行动,牢固树立执规是本职、执规不力是失职的理念,扛起《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》(以下简称“责任制规定”)确定的地方党委党规执行政治责任,坚决贯彻党中央决策部署以及上级党组织决定,带头严格执行党内法规,切实领导、组织、推进本地区党内法规执行工作,按照“把执行体系凸显出来”的总体要求,以“动力机制+标准流程+保障要素”为框架,建立健全以职责清单化、执行标准化、流程闭环化、评价可量化为标准要求的“四化协同”党规执行全链条机制,着力解决县域党内法规执行的四方面突出问题,不断丰富党规执行实践探索。

一、着力解决执规责任不到位的问题,推动党规执行责任再落实

习近平总书记深刻指出:“有些法规制度为什么执行不了、落实不下去?就是因为责任不明确、奖惩不严格,违反了法规制度怎么惩罚无章可循。要明确责任主体,确保可执行、可监督、可检查、可问责。”如何解决执规责任分配问题,是责任制规定制定时就一直考虑的问题。对此,责任制规定确立了“在党中央集中统一领导下,建立健全党委统一领导、党委办公厅(室)统筹协调、主管部门牵头负责、相关单位协助配合、党的纪律检查机关严格监督”的执规责任制落实机制。南湖区牢牢把握“法规制度的生命力在于执行”的要求,着力在党规执行责任细化、部署落实和反馈分析等方面下功夫,推动基层党规执行责任落到实处。

一是明确执规责任。由负责统筹协调的南湖区委办公室梳理明确了180多部党中央、浙江省委制定的重要党内法规的牵头执行责任部门,把党内法规牵头执行部门的职责立起来,使各部门对于执行哪些党规做到心中有数,切实改变个别单位对党规选择性执行、躺平式执行的局面,从而把党规执行责任传递给各层级各部门,支持和监督基层党组织和党员领导干部履行执规责任。

二是抓实执行部署。南湖区委每年专题研究党内法规工作,部署全区党规工作。南湖区委办公室在年初确定年度党规执行重点项目,协调各牵头执行责任部门按相应分类程序设定执规任务,坚持集中精力每年重点抓好几部党规的执行工作,久久为功,实现以点带面的辐射效应。

三是实行执行反馈。建立各牵头执规单位向本级党委报告党规执行履职情况的机制,把党内法规工作纳入领导班子和领导干部年度述德述职述廉述法报告内容,结合党风廉政建设、法治建设等工作,进一步强化各级党组织、党员领导干部接受党规执行监督的责任意识,梳理情况、研判问题、总结经验、完善做法,既让本级党委掌握了情况,又促进了各牵头执规单位的履职自觉。

二、着力解决执规流程不闭环的问题,推动党规执行程序链式化

习近平总书记指出:“这些年来,从中央到地方搞了不少制度性规范,但有的过于原则、缺乏具体的量化标准,形同摆设;有的相互脱节、彼此缺乏衔接和协调配合,形不成系统化的制度链条,产生不了综合效应。”责任制规定对此提出了“统分结合、各司其职,一级抓一级、层层抓落实”的执规要求。如果说“一级抓一级、层层抓落实”意味着执规责任的层级化设计与党组织的层级化管理相契合,借助环环相扣式的上下级组织间的领导支配关系与控制机制,通过考核、管理与监督等形式手段,以确保执规责任能够落到实处,那么“统分结合、各司其职”就需探索党规执行的机制链条,既要让地方党委在“统其行、总其功”上下功夫,着力解决党规执行纵向上“上热中温下冷”、横向上基层执规“散装”“拼装”等问题;又要让各牵头执行部门按照“分其责、司其职”要求履行党规执行责任,让党规执行在基层热起来、跑起来,切实破除党规执行“中梗阻”现象,打通基层党组织党内法规执行“最后一公里”。南湖区探索党规执行的全周期管理方式,打造党内法规基层执行标准制度,按照“于法周延、于事简便”的原则,形成职责清晰、责任明确的执规落实制度。

首先提出“七步法”一般流程,分为执行发起、执行培训、执行配套、执行备案、执行评价、执行通报、执行闭环等七个步骤,明确各个步骤的主要内容和措施,探索建立流程控制制度,形成环环相扣、监督有力的执规保障制度。

其次提出“三步法”简易流程,对涉及领域相对较窄、规定内容相对简单、执行要求相对简易的部分党内法规,可简化为执行发起、执行培训、执行评估等三个步骤来推动执行,为基层执行科学合理减轻负担。具体执行哪个程序,由牵头执行责任部门按照年度执规重点项目、上级要求提出建议,报南湖区委办公室牵头协调和审核把关,最终确定具体执行流程,从而达到“繁简分流”的效果。

三、着力解决执规抓手不明确的问题,推动党规执行方式立体转

习近平总书记指出:“有的人对制度缺乏敬畏,根本不按制度行事,甚至随意更改制度;有的人千方百计钻制度空子、打擦边球;有的人不敢也不愿遵守制度,极力逃避制度的约束和监管。”要改变这种局面,需要强化党员领导干部的党规执行意识,纠正党员领导干部把党规执行视为主职工作“带带过”的认识偏差,改变基层党规执行评价全靠台账质量打印象分等问题。南湖区加强全盘工作统筹,设计了三种工作载体。

一是抓流程。根据《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》等党规规定,由南湖区委办公室针对执规流程中发现存在不到位、有偏差等情况,向相关执规单位发送党内法规工作《告知单》《交办单》《警示单》以及《落实表》(简称“三单一表”),推动党规执行工作交办畅通,解决党员领导干部对待党内法规执行重学习轻执行等具体问题。

二是抓队伍。以配备执行观察员、执行指导员“两员”为途径,解决基层党规执行人员配备不足、专业不够、体系不全的问题。在纪检组织监督党规执行之外,要求重要牵头执行责任部门及镇(街道)明确一名熟悉情况、具备党规工作背景的同志担任党规执行观察员,参与全区党规执行活动日常观察,发现党规执行普遍性问题,收集反馈意见建议;在各牵头执行责任部门明确一名熟悉具体业务、能够指导执行的同志担任党规执行指导员,解答党规执行疑难问题,收集具体党规执行案例,解决基层执规“虚”抓的问题。

三是抓评价。责任制规定虽明确党内法规制定主体可对符合条件的党内法规开展评估,但能否由执规责任单位实施专门评估当前仍需要探索,可否开展第三方评估也值得讨论。因此,地方党委想要全面掌握党内法规基层执行情况,应当在上下级考核评价之外开展一定自主性执行评估。南湖区制定《党内法规执行标准化落地评价办法》,由区委办公室、纪检机关负责对被评价主体(即牵头执行责任部门)开展评价,对党内法规基层执行标准流程实行赋分评价,并增加执行效能的综合评价事项,建立健全评价指引机制,掌握党规执行量化指标。

四、着力解决执行监督不力的问题,推动党规执行监督联动看

习近平总书记指出:“抓好法规制度落实,必须落实监督制度,加强日常督察和专项检查。要用监督传递压力,用压力推动落实。”监督是对党规执行的重要保障制度。《中国共产党党内监督条例》明确要求:“建立健全党中央统一领导,党委(党组)全面监督,纪律检查机关专责监督,党的工作部门职能监督,党的基层组织日常监督,党员民主监督的党内监督体系。”责任制规定也规定:“党的纪律检查机关应当带头严格执行党内法规,并对其他党组织和党员领导干部履行执规责任进行监督检查,切实维护党章和其他党内法规。”

不可否认,当前对党内法规执行效果实施监督的主要是各级纪委,但纪委在实际工作中面临着自身人员力量有限、双重领导体制、考核与本级组织挂钩、办案职权受限等多重现实难题,这些因素都对纪委发挥专责监督功能产生了限制。如何解决纪检机关对党规执行监督不力或监督可有可无的问题,还需要完善相应工作机制防范“破窗效应”,避免出现“牛栏关猫”等情形。南湖区纪委建立纪检监察室、派驻纪检组、镇(街道)纪委(纪工委)三方“室组地”联动监督机制,把党内法规执行纳入日常监督工作。

一是细分纪检组织的责任。明确了纪检监察室牵头制定专项监督方案,协调相关派驻机构和基层纪检监察组织开展专项检查、督查督办;明确对口派驻纪检监察组发挥派驻监督“探头”作用,落实常态化纠偏工作;明确对口镇(街道)纪委(纪工委)发挥其属地情况熟悉的优势,开展靠前跟进、末端问效工作。

二是明确监督内容。重点监督党规执行的责任落实情况、执行贯彻情况、整改落实情况,并确定把年度党内法规执行重点项目实行逐条分解监督任务,压实监督责任。

三是建立健全联络机制。对年度党内法规执行重点项目,由各牵头执行责任部门的对口派驻纪检组为牵头发起机构,组建与其他派驻纪检组、与镇(街道)纪委(纪工委)的直接协调联动机制,必要时由纪检监察室牵头,定期召开会商会议,及时进行工作汇报,形成党内法规执行监督合力。

在实践探索中,南湖区的“四化协同”党规执行全链条机制建设取得了一定成效,形成了《关于落地“党规大执行”机制试运行工作的实施意见》《南湖区党内法规执行“两员”队伍建设实施方案》等系列制度成果。《中国共产党农村基层组织工作条例》《信访工作条例》《中小学校领导人员管理暂行办法》等年度党规执行重点项目已初步形成可看、可复制“繁简分流”的两套全链条党规执行工作模板,通过“七步法”执行《信访工作条例》效果显著。目前,南湖区信访局正积极争创浙江省信访工作法治化建设试点,也有了一定实践成果。

下一步,南湖区将结合中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立领导干部应知应会党内法规和国家法律清单制度的意见》等要求,落实“党的规矩,党组织和党员、干部必须遵照执行,不能搞特殊、有例外”等要求,不断强化党员干部党规执行意识,提升党规执行本领,健全党规执行机制,提升党规执行效能,使党规执行见人见事见程序,做到用制度管权管事管人,积极探索更多基层党规执行的好经验好做法。

(作者系浙江省嘉兴市南湖区委书记)